ECONOMIA
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 3136-D-2010
Sumario: MODIFICACION DE LA LEY 25675 DE POLITICA AMBIENTAL NACIONAL; MODIFICACION DEL ARTICULO 22, SOBRE CONTRATACION DEL SEGURO DE COBERTURA PARA LA REALIZACION DE ACTIVIDADES RIESGOSAS PARA EL AMBIENTE.
Fecha: 11/05/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 52
Artículo 1°.- Modifíquese el artículo
22° de la Ley Nº 25.675 por el siguiente texto:
ARTICULO 22. - .1.Toda persona
física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el
ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar una
garantía que permita la recomposición del daño ambiental de incidencia colectiva
que pudiera producir. Además, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un
fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de las acciones
de reparación.
La garantía exigida en el presente
artículo podrá consistir en: a) una póliza de seguro que se ajuste a lo que dispone
la Ley de Seguros N° 17.418, aprobada previamente por la Superintendencia de
Seguros de la Nación y emitida por una entidad aseguradora debidamente
autorizada para operar de acuerdo a las previsiones de la Ley N° 20.091 o, b) Un
aval concedido por alguna entidad financiera debidamente autorizada para operar
en el país o, c) La constitución de una reserva técnica, un auto seguro o un fondo
fiduciario, en las condiciones que fije la autoridad de aplicación de esta ley en
conjunto con la Superintendencia de Seguros de la Nación.
Artículo 2°.- Ordénese el texto de la
ley de acuerdo a las presentes modificaciones.
Artículo 3º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El 6 de noviembre de 2002
se sancionó la ley 25.675, llamada Ley General del Ambiente, la que rige
en todo el territorio nacional, siendo sus disposiciones de orden público y
se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación
específica sobre la materia - conforme art. 3 -.
En el Capítulo de la ley
dedicado al Daño Ambiental, se define al daño ambiental de incidencia
colectiva, como toda alteración relevante que modifica negativamente el
ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, bienes o valores
colectivos - conforme artículo 27 -; por su parte, el que causare un daño
ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado
anterior a su producción y si ello no fuera posible, al pago de la
indemnización sustitutiva que se fije a depositarse en el Fondo de
Compensación Ambiental - conforme artículo 28 -; y por último, quien
ocasione un daño ambiental solo se podrá eximir de responsabilidad
probando que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas
destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, el
mismo se produjo por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por
quien no se debe responder - conforme artículo 29 -.
El artículo 22 de la LGA, en
su artículo 22 referido al "Seguro ambiental y fondo de restauración",
que establece que toda persona física o jurídica, pública o privada, que
realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus
elementos constitutivos, deberá contratar "un seguro de cobertura con
entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición
del daño que en su tipo pudiera producir"; asimismo, agrega el citado
artículo, que según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo
de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones
de reparación.
La responsabilidad de
quien provoca un daño ambiental, además de ser objetiva y estricta, es
imprevisible en cuanto a su magnitud económica, por cuanto al
asegurador le va a resultar técnicamente imposible poder evaluar de
antemano el costo que le va a representar restablecer un eventual daño
ambiental al estado anterior a su producción - si es que ello es
materialmente posible - y en consecuencia fijar una prima técnicamente
correcta que garantice la solidez y solvencia del sistema Por tal razón el
seguro que requiere el artículo 22 LGA es técnicamente inviable, no solo
por la imprevisibilidad del daño sino por que el mismo puede ser
catastrófico.
Para ello hay que tener en
cuenta que el riesgo es para el seguro la posibilidad de que se produzca
siniestro que provoque un daño en el interés asegurado y que la prima es
el equivalente matemático del riesgo asumido el asegurador; en
consecuencia si no se conoce o no se puede evaluar el riesgo y la
magnitud de un siniestro, tampoco se puede calcular una prima técnica
que garantice la capacidad de pago del asegurador.
En el mundo del seguro y
del reaseguro no hay coberturas ilimitadas y menos para riesgos como
estos que pueden ser catastróficos - el siniestro del buque EXXON
VALDEZ con su derrame de petróleo, se dice que le costo a EXXON más
de 5.000 millones de dólares -.y es por ello tampoco hay ningún
asegurador o reasegurador serio y responsable que pueda amparar los
riesgos que la LGA que pone a su cargo en su artículo 22, es decir la
recomposición del daño ambiental de incidencia colectiva lo que implica
llevarlo a su estado anterior cualquiera fuera su costo o hacer un
depósito - se supone de entidad equivalente - en el Fondo que crea la
LGA.
Cabe poner de resalto que
los alcances del artículo 22 de la LGA no se pueden modificar sino es por
otra ley.
La Resolución 177/2007
de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, en su parte
dispositiva, establece en su artículo 3º que la autoridad de aplicación, a
través de un grupo de trabajo que denomina "Unidad de Evaluación de
Riegos Ambientales" participará en "la fijación de los montos mínimos
asegurables" conforme a los criterios que se establecen en dicha norma,
es decir que se pretende, a fin de resolver el problema de la
inasegurabilidad de los riesgos ambientales en los términos de los
artículos 22 y concordantes de la LGA, reglamentar los alcances de dicho
artículo, fijando límites al seguro obligatorio que la misma establece
para garantizar la recomposición del daño ambiental producido.
Si se analiza lo que
dispone la LGA en su artículo 28 -"El que cause el daño ambiental será
objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a
su producción" -, es indudable que el seguro que requiere el artículo 22
de dicha ley debe garantizar íntegramente el cumplimiento de la
obligación de quien ocasionó el daño ambiental, es decir "su
restablecimiento al estado anterior a su producción".
Frente a tal precisa
obligación y teniendo en cuenta que la LGA es "de orden público" - como
lo establece su artículo 2º - no será viable que la autoridad de control a
través de meras resoluciones o incluso de un decreto del poder Ejecutivo
- a menos que sea un DNU -, pueda modificar el contenido de los ya
citados artículo 22 y 28 de dicha ley limitando los alcances del seguro
que deben tomar todas aquellas personas que realizan actividades
riesgosas para el ambiente. En otras palabras, ni una resolución
ministerial ni un simple decreto del PE - salvo un DNU - Ejecutivo podrán
limitar válidamente los alcances del seguro previsto en el artículo en el
artículo 22 de la LGA que garantiza la obligación consagrada en su
artículo 28, esto es, el restablecimiento irrestricto del daño ambiental de
incidencia colectiva al estado anterior a su producción, a riesgo de que
tal resolución sea declarada inconstitucional y por ende inválida en sede
judicial.
Un ejemplo a tomar en
cuenta es la nueva ley de Responsabilidad Medioambiental de España.
En el 2007, se dictó la ley N° 26/2007, conocida como de
Responsabilidad Ambiental, la que determina la obligación de los
operadores en prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales,
consagrando así el principio de que "quien contamina repara", en línea
con lo que prescribe en tal sentido la Directiva 2004/35/CE del
Parlamento Europeo.
En tal sentido se destacan
algunos aspectos que pueden ser de interés para el problema que
enfrenta nuestro país en torno al artículo 22 de la LGA:
Se consideran como
Daños medioambientales aquellos daños: i) a las especies silvestres y a
los habitat, es decir cualquier daño que produzca efectos adversos
significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado
favorable de conservación de esos habitats o especies: ii) a las aguas en
cuanto produzcan efectos adversos tanto al estado ecológico, químico y
cuantitativo de las mismas, sean superficiales o subterráneas; c) a la
ribera del mar y de los ríos en cuanto afecten adversa y
significativamente su integridad física y conservación o dificulten o
imposibiliten mantener su adecuado nivel de calidad; d) al suelo y que
constituyan un riesgo significativo para la salud humana o para el medio
ambiente - conforme artículo 2. inciso 1 -.
Los operadores están
obligados a adoptar y ejecutar las medidas de prevención, evitación y
reparación de los daños medioambientales, cualquiera sea su cuantía, en
la medida en que sean responsables y el cumplimiento de los requisitos
de precauciones y condiciones establecidos en las normas legales y
reglamentarias aplicables, no los exonerará de las responsabilidades
ambientales - conforme artículo 9 -.
Los operadores deben
constituir una "garantía financiera obligatoria" que les permita hacer
frente a sus responsabilidades medioambientales cuya "cantidad como
mínimo .... será determinado por la autoridad competente" de acuerdo a
las pautas previstas en la ley y ella podrá consistir en una póliza de
seguro aseguradora española, un aval financiero de una entidad también
hispánica o por un fondo de inversiones respaldadas por el sector
público.
Esta garantía financiera
obligatoria "nunca será superior a 20.000.000 de Euros" y "se aplicará
como límite por evento y anualidad", admitiéndose una franquicia a
cargo del operador que no supere el 0.5 por ciento de la cuantía a
garantizar;.
Hay además un Fondo
adicional de compensación que se constituirá con "mediante un recargo
sobre la prima del seguro" y que estará destinado a prolongar la
cobertura del mismo de acuerdo a las previsiones del artículo 33.
Los objetivos de la ley
española son equivalentes a los de nuestra LGA pero con una gran
diferencia: en el régimen de España las garantías que deben otorgar los
operadores son limitadas lo que en el caso de los seguros, les permite a los
aseguradores evaluar el riesgo que asumen, calcular una prima, formular las
reservas correspondientes y garantizar la solvencia del sistema.
A la luz de la legislación de
España, en nuestro país se debe buscar urgentemente a nivel legislativo
la modificación del ya citado artículo 22 de la LGA, limitando el seguro
obligatorio que establece dicho artículo para permitir la asegurabilidad
de los riesgos medioambientales.
Se destaca que la propuesta
propiciada ha tomado como base los documentos y aportes brindados por el Dr.
Domingo M. López Saavedra.
En virtud de todo lo aquí manifestado,
consideramos que el artículo 22º de la ley general del ambiente N° 25.675 debe
ser modificado, de modo de conciliar su naturaleza con la que es propia e
inherente a los seguros, estableciendo criterios claros para los aseguradores,
pudiendo evaluar el riesgo que asumen, como así también garantizar la solvencia
del sistema, permitiendo a los sujetos regulados contar con coberturas que
permitan asegurar sus riesgos, teniendo en consideración que todos somos
responsables en la protección del ambiente establecido por el artículo 41 de la
Constitución Nacional.
Por ello solicito de los señores
legisladores el tratamiento y posterior aprobación del presente proyecto de ley.-
ANEXO
ANEXO
Manifestaciones del Consejo Federal de Medio
Ambiente (COFEMA) entorno a esta cuestión.
Resolución COFEMA N° 175/2009
Buenos Aires, 21 de agosto de
2009
VISTO:
El Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente de
agosto de 1990, el Pacto Federal Ambiental de julio de 1993, la Ley N° 25.612, la Ley N° 25.670, la Ley N°
25.675, las Resoluciones SAYDS N° 177/07, N° 303/07, N° 1639/07, N° 1973/07 y N° 1398/08 y la Resolución
COFEMA N° 158/08,
CONSIDERANDO:
Que por Resolución N° 158/2008 se encomendó a la CAPTL,
además de los mandatos ya concedidos por la Asamblea de COFEMA, se avoque a la sistematización de los
instrumentos normativos existentes en materia de seguros ambientales y al análisis de su alcance e
implicancias en el ámbito de cada jurisdicción;
Que en la Asamblea Ordinaria N° 57/09 celebrada en la Ciudad
de Buenos Aires los días 21 y 22 de mayo de 2009 se decidió que la Comisión Asesora Permanente de
Tratamiento Legislativo se reuniera los días 25 y 26 de junio a fin de iniciar la discusión en relación al tema
Seguros ambientales y dar cumplimiento a lo establecido en la resolución arriba mencionada;
Que producto del trabajo llevado a cabo, dicha comisión elaboró
un informe el cual fue elevado a esta Asamblea para su consideración y eventual aprobación en caso de
considerarlo pertinente;
Que el informe mencionado incluye un análisis relativo a los
aspectos básicos regulados por la normativa vigente, así como identifica ciertos aspectos pendientes de
regulación previstos en la normativa, y responsabilidades asignadas a las autoridades competentes dentro del
procedimiento regulado y que requerirían de normativa local complementaria, para finalmente puntualizar
aspectos de la normativa que ameritan ser revisados;
Que, en virtud de lo establecido en el art. 22 de
la Ley General del Ambiente (LGA), sancionada en el año 2002, corresponde a "toda persona física o jurídica,
pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos, la obligación de contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el
financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir, asimismo, según el caso y las
posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones
de reparación";
Que, en el mismo sentido, La Ley de Presupuestos Mínimos de
Gestión de Residuos Industriales y Actividades de Servicio Ley Nº 25.612 y la Ley de Presupuestos Mínimos
para la Gestión de PCBs, Ley Nº 25.670 introducen la herramienta jurídica de una garantía para asumir la
recomposición de daños ambientales;
Que, el Art. 27 de la Ley Nº 25.612 establece que:
"Todo transportista deberá asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales que su actividad
pudiera causar; para ello podrá dar cobertura a los riesgos ambientales a través de la contratación de un
seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria, la constitución de un autoseguro o un fondo de
reparación, u otra garantía equivalente, según lo determine la reglamentación";
Que, el Articulo 9 de la Ley Nº 25.670 establece
que: "Toda persona física o jurídica que realice actividades o servicios que implica el uso de las sustancias
enumeradas en el artículo 3 deberá contratar un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria,
constituir un autoseguro, un fondo de reparación u otra garantía equivalente según lo determine la
reglamentación, para asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales y dar cobertura a los
riesgos a la salud de la población que su actividad pudiera causar";
Que, en el año 2007 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable (SAyDS) inició un proceso tendiente a tornar operativa la obligación del artículo 22° de la LGA,
mediante una serie de Resoluciones que procuran rescatar la voluntad del legislador (considerando la
multiplicidad de productos previstos en las normas citadas) respecto de la necesidad de contar con garantías
que eviten que un daño de incidencia colectiva o ecológico puro, quede sin una adecuada remediación;
Que, en ese contexto, las Resoluciones de la SAyDS incorporaron
la Categorización de actividades riesgosas (Resoluciones SAyDS N° 177/07, N° 303/07 y N° 1639/07); las
Pautas Básicas de Contratación de seguros de transferencia de riesgo y de caución (Resolución SAyDS N°
1973/07) y los Montos mínimos asegurables en función de los riesgos (Resolución SAyDS N° 1398/08);
Que, el objetivo principal de las normas consistió en generar las
condiciones necesarias para la oferta de garantías financieras específicas para cubrir daños al ambiente de
incidencia colectiva, y también establecer pautas técnicas que permitan unificar criterios a la hora de exigir
determinada recomposición del ambiente dañado;
Que, el dictado de las Resoluciones SAyDS N° 177/07, N° 303/07,
N° 1639/07, Nº 178/07 y Secretaría de Finanzas N° 12/07 más las Resoluciones SAyDS N° 1973/07 y
Secretaría de Finanzas N° 98/07 y SAyDS N° 1398/08 constituyen el esqueleto normativo tendiente a
reglamentar la obligación del artículo 22 de la Ley General del Ambiente;
Que, las condiciones ambientales exigibles al seguro, también
deben contar con un mínimo uniforme que garantice la efectiva prestación, que requiere de la autorización de
la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN);
Que, en la actualidad y de acuerdo a consultas formuladas a la
Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN), existe un único producto aprobado por la SSN bajo la figura
de seguro de caución, el cual ha registrado varias adhesiones y se encuentra, actualmente, comercializado por
cinco compañías de seguros;
Que resulta necesario contar con una mayor y diversificada
oferta, con productos aplicables a todas las modalidades de sujetos obligados;
Que, en este sentido, debe continuarse con el proceso regulatorio
iniciado de modo tal que proporcione las condiciones de contexto necesarias para ello;
Que, la exigibilidad de este tipo de garantías debe hacerse bajo
los principios de razonabilidad y de progresividad previstos por la Ley General del Ambiente, a la luz que la
generación y consolidación de la oferta apropiada de garantías financieras no se produce de manera inmediata
ni universal;
Por ello,
EL CONSEJO FEDERAL DE MEDIO
AMBIENTE
RESUELVE:
ARTICULO 1°: Aprobar el informe elaborado por la
Comisión Asesora Permanente de Tratamiento Legislativo que como Anexo I forma parte integrante de la
presente resolución.
ARTICULO 2°: Declarar que el seguro de caución
actualmente existente no se considera suficiente para garantizar la cobertura del riesgo ambiental asociado al
universo de sujetos alcanzados, debiéndose continuar el proceso regulatorio que propicie la generación de la
mayor y diversificada oferta de garantías financieras requerida.
ARTICULO 3°: Generar un ámbito de coordinación entre
la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y la CAPTL del COFEMA a fin de establecer
criterios y lineamientos para avanzar en el desarrollo de los aspectos pendientes de regulación identificados en
el informe aprobado por el artículo anterior y consensuar criterios comunes para el dictado de la normativa
local complementaria.
ARTICULO 4°: Comuníquese, regístrese y
archívese.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MICHETTI, MARTA GABRIELA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| MARTINEZ, SOLEDAD | BUENOS AIRES | PRO |
| GIUDICI, SILVANA MYRIAM | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| FERRARI, GUSTAVO ALFREDO HORACIO | BUENOS AIRES | PERONISMO FEDERAL |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION DEL AMBIENTE HUMANO (Primera Competencia) |
| ECONOMIA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO FERRARI (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 1183-D-12 |